Foreign Affairs: Ce a invatat China din razboiul din Ucraina? „Beijingul a fost surprins de duritatea raspunsului occidental la agresiunea Rusiei”
Cand Rusia a invadat Ucraina in februarie 2022, liderii chinezi au incercat sa tina in echilibru doua interese fundamental ireconciliabile. In primul rand, au urmarit sa consolideze relatia Chinei cu Rusia pentru a contrabalansa puterea americana in timp ce s-au straduit sa atenueze presiunea strategica tot mai mare din partea Occidentului. In al doilea rand, desi sustineau Moscova, au incercat sa evite sanctiunile care ar fi vizat guvernul, companiile si institutiile financiare ale Chinei, se arata intr-o analiza publicata de Foreign Affairs.
Timp de un an, China a facut aceasta „echilibristica a Beijingului”. China a evitat sa vanda arme Rusiei si sa eludeze sanctiunile in numele Moscovei, deoarece pastrarea accesului pe piata globala este mai importanta pentru Beijing decat orice legatura economica cu Rusia. Pur si simplu, China nu are niciun interes sa fie un reprezentant al Rusiei. Dar Beijingul a fost de accord cu explicatiile Rusiei pentru declansarea conflictului din Ucraina, in timp ce se abtine cu prudenta la voturile din cadrul ONU, profitand din plin de petrolul rusesc la pret redus si consolidand legaturile economice cu Rusia fara a incalca sanctiunile occidentale. Ca dovada, schimburile comerciale dintre China si Rusia au crescut cu un procent de 34,3% in 2022, ajungand la un nivel record de 190 de miliarde de dolari.
Beijingul a invatat lectii importante chiar si in timp ce se straduieste sa mentina acest echilibru. Mai exact, a studiat indeaproape campania de sanctiuni condusa de Occident. Si stie ca, daca tensiunile cu Occidentul continua sa se intensifice, aceleasi arme economice s-ar putea intoarce impotriva Chinei. In ultimii 20 de ani, liderii chinezi au urmarit cum Washingtonul a perfectionat si a desfasurat tot mai frecvent armamentul economic, inclusiv sanctiuni, controale la export, restrictii de investitii si tarife vamale. Insa marile campanii de sanctiuni occidentale nu s-au aplicat, in general, Chinei. Aceste sanctiuni au vizat economii de rangul al doilea, cum ar fi Iranul si Irakul, sau, mai des, economii marginale, cum ar fi Cuba, Coreea de Nord si Sudanul. Actualul conflict din Ucraina a oferit Beijingului ocazia de a studia strategia unei campanii de sanctiuni occidentale, care incearca sa paralizeze una dintre cele mai mari economii ale lumii.
Este prea devreme pentru ca Beijingul sa traga toate invatamintele din efortul occidental de sanctionare a Rusiei. Sanctiunile includ atat masuri cu efect instantaneu, cum ar fi inghetarea activelor, cat si masuri menite sa produca efecte pe termen lung. Printre acestea din urma se numara controalele la exportul de cipuri de computer si accesul la tehnologii avansate. Aici intra si restrictiile privind ajutorul acordat Rusiei pentru dezvoltarea tehnologiilor pentru exploatarea resurselor petroliere de mare adancime, arctice si de sisturi, de care depind viitoarele sale venituri din energie. Dar China a asimilat deja anumite lectii cheie. Cea mai importanta lectie nu are nimic de-a face cu sistemele de plata sau cu produsele petroliere, ci se refera mai degraba la puterea parteneriatelor internationale.
Fa ce spun eu, nu ce fac eu
Lectiile pe care China le invata din conflictul actual reflecta, in parte, schimbarea profunda care a avut loc in ultimii ani in propria sa abordare a razboiului economic. Din punct de vedere istoric, China a criticat sanctiunile lansate unilateral de catre tari – in special de catre Statele Unite – ca fiind o incursiune nelegitima in suveranitatea tarii vizate. In opinia Beijingului, numai Consiliul de Securitate al ONU, unde China poate si a exercitat dreptul de veto, uneori in coordonare cu Rusia, are legitimitatea de a impune sanctiuni unui stat membru ONU. In ultimele doua decenii, China a condamnat sanctiunile americane impotriva Cubei, Iranului, Myanmarului si a altor tari care au depasit interdictiile Consiliului. SUA a argumentat ca acestea „au subminat grav suveranitatea si securitatea altor tari … si constituie o incalcare grava a dreptului international si a normelor de baza ale relatiilor internationale”.
Dar China si-a exercitat puterea economica in mod unilateral impotriva propriilor adversari in toata aceasta perioada. Doar ca a facut acest lucru in liniste sau, adesea, justificand actiunile pe motive de „sanatate publica” sau de mediu, pentru a pedepsi, de exemplu, o companie dintr-o tara cu care Beijingul era implicat intr-o disputa diplomatica.
In general, China nu a recunoscut ca masurile sale punitive sunt „sanctiuni” si a negat in mod public ca aceste masuri au avut vreo legatura cu geopolitica. De exemplu, atunci cand disidentul chinez Liu Xiaobo a primit Premiul Nobel pentru Pace in 2010, exporturile de somon din Norvegia catre China s-au prabusit. In 2016, cand Dalai Lama a vizitat Mongolia, sute de soferi de camion care lucrau pentru conglomeratul minier australiano-britanic Rio Tinto, care detine 66% din principalele zacaminte de cupru si aur din Mongolia, s-au trezit blocati intr-un ambuteiaj masiv cauzat de o inchidere „temporara” a frontierei chineze. Dupa ce Filipine a facut publice revendicarile maritime in Marea Chinei de Sud, in 2014, China a anuntat ca tone de banane filipineze erau contaminate cu pesticide. Filipine a pierdut temporar cea mai importanta piata pentru unul dintre cele mai mari exporturi ale sale. In mod similar, desfasurarea de catre Coreea de Sud a unui sistem american de aparare antiracheta furnizat de conglomeratul sud-coreean Lotte a determinat China sa inchida 90 de supermarketuri Lotte din China in 2017 pentru „siguranta impotriva incendiilor”. De asemenea, China a instruit discret sectorul sau turistic sa reduca numarul de tururi de grup chinezesti in Coreea de Sud. Se estimeaza ca, in consecinta, Coreea de Sud a pierdut venituri de 5,1 miliarde de dolari.
In aceste cazuri, Beijingul a dorit in mod clar ca tarile vizate – si lumea intreaga – sa inteleaga ca acestea au fost masuri motivate geopolitic. A urmarit sa pedepseasca anumite politici ale acestor tari si sa descurajeze alegerile si comportamentele viitoare care ar dezavantaja China.
In ultimii trei ani China si-a schimbat cursul. A construit propriile sale copii ale tuturor armelor principale din arsenalul economic si financiar al SUA. In 2020, Ministerul Afacerilor Externe al Chinei a inceput sa impuna inghetari de active si interdictii de viza specifice impotriva oficialilor din Canada, Regatul Unit, Statele Unite si Uniunea Europeana care au criticat actiunile Beijingului in regiunea Xinjiang si Hong Kong – o tehnica preluata din sanctiunile aplicate de Trezoreria si Departamentul de Stat al SUA impotriva oficialilor si grupurilor chinezesti. In acelasi an, Ministerul Comertului din China a creat Lista entitatilor nesigure pentru a restrictiona accesul companiilor desemnate la bunurile si investitiile chinezesti, copiind practica Departamentului de Comert al SUA, care are astfel de liste de mult timp. In legea sa privind securitatea nationala din 2020 privind Hong Kong, Beijingul a adaugat, de asemenea, sanctiuni pentru cei care interfereaza cu suveranitatea Chinei asupra Hong Kong-ului.
Poate ca cel mai cuprinzator raspuns al Beijingului a venit prin legea sa impotriva sanctiunilor straine, adoptata in iunie 2021. Aceasta lege permite guvernului chinez sa aplice contramasuri companiilor si persoanelor fizice pentru o gama larga de actiuni definite vag. Articolul 15 imputerniceste oficialii chinezi sa impuna sanctiuni impotriva oricaror persoane sau companii straine care „implementeaza, asista sau sprijina actiuni” care „pot fi considerate ca punand in pericol suveranitatea, securitatea sau interesele de dezvoltare ale Chinei”.
Aceasta arhitectura juridica chineza este inca destul de noua, iar Beijingul a actionat cu prudenta in punerea sa in aplicare, de teama ca nu cumva o aplicare agresiva sa nu sperie intreprinderile occidentale si fluxurile de capital in China. Dar arsenalul economic al Beijingului este acum complet si se mandreste cu o gama larga de sanctiuni si controale unilaterale despre care inca sustine ca sunt ilegale cand vine vorba de SUA.
Prea mare pentru a fi sanctionat?
Acesta este contextul in care Beijingul invata noile lectii din februarie 2022. Atunci cand tancurile Moscovei au navalit in Ucraina, Regatul Unit, Statele Unite si UE s-au grabit sa gaseasca un raspuns punitiv. In criza ucraineana din 2014-15, Occidentul a elaborat sanctiuni pe parcursul mai multor luni pentru a impune costuri Rusiei si pentru a obtine parghii pentru negocieri. In 2022, cand a devenit clar ca presedintele rus Vladimir Putin nu urmarea doar mai mult teritoriu in Ucraina, ci o preluare completa a tarii, raspunsul prin sanctiuni s-a transformat intr-un razboi economic imediat si total. La cateva zile de la invazie, guvernele aliate au anuntat inghetarea tuturor rezervelor valutare ale Rusiei in Australia, Canada, Japonia, Regatul Unit, Statele Unite si UE. Au fost sanctionate cele mai mari institutii financiare ale Rusiei si le-a fost taiat accesul la SWIFT, platforma securizata la care se conecteaza bancile din intreaga lume pentru a face tranzactii.
Nicio economie apropiata de dimensiunea Rusiei nu a mai fost supusa unor astfel de masuri din timpul celui de-al Doilea Razboi Mondial. La inceputul invaziei din 2022, Rusia avea a zecea economie a lumii dupa PIB. Productia sa zilnica de petrol se apropia de 11 milioane de barili pe zi, de aproape trei ori mai mare decat productia de petrol a Republicii Islamice Iran la varful sau din 2005. Rusia era cel mai mare exportator de gaze naturale din lume si principalul furnizor de bunuri si inputuri cheie la nivel mondial, de la ingrasaminte si cereale, la titan.
Din punct de vedere geopolitic, Rusia, ca si China, este un stat cu arme nucleare si un membru permanent al Consiliului de Securitate al ONU. De asemenea, ca si China, Rusia a fost membra a unei mari varietati de institutii globale. Este adevarat ca economia Chinei este de zece ori mai mare decat cea a Rusiei, iar amprenta Chinei in economia globala – in ceea ce priveste comertul, investitiile si fluxurile de capital – o eclipseaza pe cea a Rusiei, in special in ceea ce priveste legaturile sale cu Statele Unite. Dar daca factorii de decizie chinezi au crezut candva ca o economie de prim rang este prea mare pentru a fi sanctionata, anul trecut au vazut ca nu e asa.
Beijingul nu mai poate presupune ca Occidentul nu va risca niciodata socuri economice din cauza, de exemplu, a unei invazii chineze in Taiwan. Beijingul tocmai a fost martor la faptul ca Statele Unite si aliatii sai europeni si-au asumat riscuri nationale si globale considerabile pentru Ucraina, o economie mult mai mica si mai putin globala decat cea a Taiwanului, care are a saptea economie ca marime din Asia industriala si care asigura o veriga esentiala in lanturile de aprovizionare globale. Iar Washingtonul are legaturi istorice, juridice si emotionale mai mari cu Taiwanul decat cu Ucraina.
Beijingul a fost surprins, de asemenea, de ferocitatea raspunsului occidental la agresiunea Rusiei. In urma invaziei din Donbas din 2014, Putin si presedintele chinez Xi Jinping au ramas cu lectia ca Occidentul – si in special aliatii SUA, multi din Europa, dar si din Asia, au aversiune la risc – nu vor sustine sanctiuni costisitoare in numele unei terte parti. In 2022, aceasta lectie nu s-a aplicat. Cand tancurile Moscovei au atacat spre Kiev, Occidentul a reactionat prompt. Chiar si exporturile de petrol si gaze ale Rusiei, care fusesera considerate prea importante pentru a fi atinse in 2014, au fost supuse sanctiunilor. Occidentul s-a miscat repede si a renuntat la petrolul rusesc, iar G-7 a implementat recent un sistem de plafonare a preturilor menit sa scada pretul pe care Rusia il primeste pentru titeiul sau, asigurandu-se in acelasi timp ca pietele energetice sunt in continuare bine aprovizionate.
Aceste masuri au necesitat sacrificii. Iar Occidentul a suportat costuri reale sub forma de inflatie, facturi mai mari la energie si penurie de gaze. Dar, pana acum, cu ajutorul unei ierni blande, coalitia a rezistat. Lectia pentru factorii de decizie politica de la Beijing este fara echivoc: o amenintare majora la adresa ordinii internationale poate atrage un raspuns economic foarte dureros, chiar daca acesta vine cu costuri pentru tarile care impun sanctiunile.
Fortareata China
De la experienta dificila a lui Putin cu sanctiunile din 2014-15, Moscova s-a laudat cu o serie de manevre pentru a-si „proteja economia impotriva sanctiunilor”. Aceasta s-a poreclit cu mandrie „Fortareata Rusia”. Moscova a acumulat rezervele valutare de 631 de miliarde de dolari. Pana in 2021, Rusia si-a redus detinerile de dolari la 16% din totalul detinerilor valutare, iar banca centrala a Rusiei a cumparat aur in valoare de 90 de miliarde de dolari. Rusia a introdus propriul sistem national de carduri de credit Mir si o alternativa interna la sistemul securizat de mesagerie interbancara SWIFT.
Multe dintre rezervele in dolari repozitionate ale Rusiei au fost mutate in monedele foarte lichide din Canada, Japonia, Regatul Unit si Europa. Atunci cand aceste jurisdictii au actionat in acelasi ritm cu Statele Unite pentru a ingheta rezervele Rusiei, aproape jumatate din detinerile externe ale Rusiei – aproximativ 300 de miliarde de dolari – nu au mai fost accesibile. Rusia a vazut chiar si o parte din detinerile sale de aur imobilizate.
Celelalte masuri defensive ale Rusiei s-au dovedit si mai putin reusite. Dupa sapte ani de munca, reteaua de carduri de credit Mir si-a gasit cativa parteneri bancari de dimensiuni medii din Asia. Dar cand Trezoreria SUA a anuntat, in septembrie 2022, ca bancile care lucreaza cu reteaua Mir vor fi considerate ca ocolind sanctiunile occidentale, aceste banci din Kazahstan, Tadjikistan, Turcia, Uzbekistan si Vietnam au intrerupt legaturile cu sistemul de carduri al Rusiei. Rusia s-a descurcat si mai rau cu Sistemul de transfer de mesaje financiare, pretinsa sa alternativa la SWIFT. Nu este surprinzator faptul ca nu a existat o cerere pe scara larga pentru un sistem de mesagerie financiara cu sediul in Rusia, care avea o acoperire limitata si era mai greoi si mai putin sigur decat SWIFT.
In lumea interconectata de astazi, o adevarata protectie impotriva sanctiunilor este imposibila. Administratia de Stat a schimburilor valutare din China sustine ca China a redus partea din rezervele sale valutare detinute in dolari americani de la 79% in 1995 la 59% in 2016. (China a incetat sa mai furnizeze date din acel an.) Dar rolul tot mai mare al bancilor de stat din China in achizitiile de valuta – achizitii care nu sunt raportate – arata ca adevaratele detineri de dolari americani ale Chinei sunt necunoscute si este posibil sa nu fi scazut in proportia anuntata. Iar alternativele Chinei sunt limitate. Spre deosebire de Rusia, aceasta nu isi poate muta niciuna dintre rezervele sale valutare in aur sau alta valuta decat dolarul. Pentru a se proteja impotriva riscurilor si a gestiona politica monetara, rezervele trebuie sa fie tinute intr-o moneda diferita de cea proprie. Iar economiile care ar putea absorbi o parte semnificativa din rezervele valutare ale Chinei fac parte din coalitia care s-a opus incalcarii dreptului international de catre Rusia. Nu este clar unde poate merge China.
De asemenea, China a implementat propriul Sistem de plati interbancare transfrontaliere si a creat mecanisme in cadrul bancii sale centrale pentru a compensa comertul bilateral cu tari precum Rusia, ocolind utilizarea dolarului si a euro. Ponderea Chinei ca cel mai mare partener comercial pentru majoritatea lumii ii confera o influenta substantiala in negocierile bilaterale. Dar va fi dificil, poate chiar imposibil, ca China sa convinga economiile avansate ale lumii sa incredinteze fluxurile financiare globale unei platforme administrate de China.
Coalitia lipsa de la Beijing
Probabil ca cea mai importanta lectie in materie de sanctiuni din conflictul actual este importanta vitala a coalitiilor. Washingtonul are o influenta extraordinara atunci cand profita de tehnologia americana, de pietele financiare si de dolar. Cu toate acestea, sanctiunile impotriva Rusiei ar fi avut impact mult mai redus (iar Rusia ar fi avut numeroase solutii de rezolvare) daca nu ar fi fost un efort comun cu Australia, Canada, Japonia, Coreea de Sud, Taiwan, Regatul Unit si UE.
China poate exercita o mare influenta asupra partenerilor sai comerciali individuali, dar nu are o coalitie corespunzatoare pe care sa o adune. Limitarile armelor economice ofensive ale Chinei au fost deja observate in ultimii ani. Atunci cand Beijingul a vizat Australia si Lituania cu masuri dure, ambele tari au rezistat datorita sprijinului economic si politic din partea mai multor prieteni si parteneri. Iar China ramane vulnerabila in fata unor sanctiuni ample si concertate din partea economiilor avansate ale lumii.
Pentru Beijing, lectia se refera mai putin la economie si mai mult la diplomatie si relatii. In timp ce isi redeschide economia dupa trei ani de blocaje cauzate de pandemie, China lucreaza pentru a reconstrui relatiile, pentru a gazdui lideri straini din Asia si Europa, pentru a incheia afaceri si pentru a complica orice efort american presupus de a crea o coalitie impotriva Chinei. Pentru Washington, concluzia este aceeasi: in orice potentiala confruntare cu China, cea mai valoroasa arma din arsenalul economic al Americii va fi puterea parteneriatelor sale internationale.
